《关于逐步推行免费学前教育的意见》的发布标志着我国学前教育发展进入全新的历史阶段。免费学前教育不仅是教育公平的重要体现，更是关乎民生福祉、人口战略和社会长远发展的关键举措，有利于扎实推进共同富裕。
■黄燕芬
日前，国务院办公厅正式颁布了《关于逐步推行免费学前教育的意见》（以下简称《意见》），这一具有里程碑意义的政策文件，标志着我国学前教育发展进入全新的历史阶段。免费学前教育不仅是教育公平的重要体现，更是关乎民生福祉、人口战略和社会长远发展的关键举措，有利于扎实推进共同富裕。
政策背景与总体目标
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当前，我国学前教育领域面临着诸多亟待解决的问题。普惠性资源供给不足成为制约学前教育发展的首要瓶颈，部分地区尤其是中西部农村和偏远地区，幼儿园数量有限，难以满足适龄儿童的入园需求。家庭在学前教育方面的负担仍然较重，高昂的学费让不少家庭尤其是中低收入家庭倍感压力，甚至影响了生育意愿。区域发展不均衡问题也较为突出，城乡之间、发达地区与欠发达地区在学前教育资源分配、师资水平、办园质量等方面存在较大差距。
为有效解决这些问题，落实教育公平战略成为当务之急。教育公平是社会公平的重要基础，确保每个孩子都能享有公平而有质量的学前教育，对于促进社会公平正义、提高国民素质具有重要意义。同时，减轻家庭教育支出也是政策出台的重要考量。随着社会经济的发展，家庭在子女教育方面的投入不断增加，学前教育费用成为家庭经济负担的重要组成部分。减轻家庭教育支出，有助于提高家庭的生活质量，促进消费升级。此外，构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系，是提升国家教育整体水平、实现教育现代化的必然要求，也是“投资于人”的进一步深化。《意见》的制定严格依据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国学前教育法》等法律法规，确保政策的合法性和权威性。这些法律法规为学前教育的发展提供了基本的法律框架和政策指引，为逐步推行免费学前教育奠定了坚实的法律基础。
《意见》明确了“分阶段、分区域、分类型”推进免费学前教育的总体目标。这一目标体系具有科学性和前瞻性，充分考虑了我国地域广阔、发展不平衡的实际情况。到2030年，要实现全国学前三年教育（幼儿园大、中、小班）基本免费。这意味着，在未来的几年内，我国将逐步构建起一个公平、普惠、优质的学前教育体系，让每个孩子都能在免费的学前教育环境中健康成长。其中，普惠性幼儿园覆盖率稳定在90%以上，这是保障学前教育质量的关键指标。普惠性幼儿园具有公益性、质量有保障的特点，能够为广大儿童提供优质的教育服务。家庭仅承担少量保教辅助费用，如伙食费、园服费等，并且这些费用的标准需要公示并接受监管，确保费用的合理性和透明度，防止乱收费现象发生。
“分阶段、分区域、分类型”推进免费学前教育的总体目标，充分体现了政策设计的科学性、系统性和精准性。三者相互关联、层层递进，共同构成一个有机整体。分阶段推进体现了“稳妥有序”的原则，既避免因步子过大导致财政压力或执行偏差，又通过动态调整优化政策效果。每一阶段的目标均基于前一阶段成果，形成“试点—推广—完善”的闭环。分区域推进体现了“公平与效率兼顾”的原则。经济发达地区可依托自身财力更快实现目标，而中西部地区则需中央财政重点补助，避免“一刀切”导致的区域失衡。此外，区域政策与国家战略（如乡村振兴、新型城镇化）深度衔接，强化政策协同效应。分类型推进体现了“精准滴灌”的原则。公办园作为政策主体，承担基础保障功能；民办普惠园通过政策激励参与公共服务供给；营利性园则通过市场机制补充多元需求。这种分类设计既保障了公益性，又尊重了市场规律，避免了“大水漫灌”式的资源浪费。
核心任务与实施路径
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分阶段推进免费范围。
第一阶段（2026年—2027年），优先在中西部农村、脱贫地区、城市困难群体中开展试点工作。这些地区和群体在学前教育方面面临着更大的困难和挑战，优先试点可以为他们提供实实在在的帮助。对普惠性幼儿园的学前一年（大班）实行“学费全免”，所需经费由中央财政和地方财政按比例分担。中央财政的支持体现了国家对中西部和困难地区的关怀，地方财政的参与则确保了政策的落实和可持续性。通过这一阶段的试点，可以积累经验，发现问题，为后续的推广奠定基础。
第二阶段（2028年—2029年），在第一阶段的基础上，将免费范围扩大至学前两年（中、大班）。这一阶段的扩大体现了政策的渐进性和连贯性，让更多的儿童受益。同时，要求城市新建住宅小区配套幼儿园100%办成普惠性幼儿园，不得举办营利性幼儿园。这一规定旨在从源头上保障普惠性学前教育的供给，防止商业利益对学前教育公益性的侵蚀，确保新建小区的儿童能够就近享受到优质的学前教育。
第三阶段（2030年及以后），实现学前三年全免费，这是政策的最终目标。同时，统一城乡学前教育生均公用经费标准，确保偏远地区幼儿园的师资、设施达标。统一经费标准可以消除城乡之间的差距，促进教育资源的均衡分配。保障偏远地区幼儿园的师资和设施是提高学前教育质量的关键。通过加强师资培训、改善设施条件，让偏远地区的儿童也能享受到与城市儿童同等质量的学前教育。
实现阶段性目标，需要强化资源供给与质量保障。一要扩充普惠性资源。鼓励公办幼儿园扩容是增加普惠性资源的重要途径。公办幼儿园具有师资稳定、管理规范、收费合理等优势，通过扩大公办幼儿园的规模，可以提高普惠性幼儿园的覆盖率。同时，支持社会力量举办普惠性幼儿园，通过财政补贴、税费减免等方式降低办园成本。社会力量在学前教育领域具有灵活性和创新性，能够为学前教育市场注入新的活力。但必须严禁普惠性幼儿园变相提高收费，确保普惠性政策真正落实。二要提升师资水平。将幼儿园教师纳入县域教师统筹管理，保障公办园教师编制。教师编制是稳定教师队伍、提高教师待遇的重要保障。通过纳入县域教师统筹管理，可以实现教师的合理流动和优化配置。落实普惠性民办园教师工资待遇，不低于当地公办园教师平均工资的80%。这一规定可以提高民办园教师的收入水平，吸引优秀人才从事学前教育工作。建立幼儿园教师定期培训制度，通过培训提高教师的专业素养和教学能力，为学前教育质量的提升提供人才支持。三要规范办园行为。严禁幼儿园教授小学阶段课程，如拼音、算术等。幼儿的身心发展具有独特的规律，过早地教授小学课程违背了幼儿的认知特点，可能会对幼儿的身心发展造成负面影响。不得组织与幼儿年龄不符的高强度训练，要遵循幼儿的成长规律，开展适合幼儿年龄特点的教育活动。建立学前教育质量评估体系，定期向社会公示评估结果。通过评估和公示，可以促使幼儿园不断提高办学质量，接受社会监督。
此外，要完善经费保障与监管机制。一要完善经费分担机制。中央财政对中西部地区、东北地区给予重点补助，体现了国家对经济相对落后地区的支持。东部地区以省级财政为主，地方财政需将学前教育经费纳入年度预算，且财政投入增长幅度不低于同级财政性教育经费增长幅度。这一规定确保了学前教育经费的稳定来源和持续增长，为免费学前教育的推行提供了坚实的财力保障。二要加强收费监管。明确免费项目为“幼儿园保育教育费”，严禁收取“赞助费”“兴趣班费”等不合理费用。这些不合理费用的存在增加了家庭的负担，违背了免费学前教育的初衷。建立收费公示制度，对违规收费的幼儿园依法依规处罚，并向社会曝光。通过公示和处罚，可以增强收费的透明度，规范幼儿园的收费行为。三要实施动态监测。教育部建立全国学前教育信息管理系统，实时监测幼儿园办学条件、师资配备、经费使用等情况。通过动态监测，可以及时发现问题，采取措施加以解决，确保政策落地见效。同时，也可以为政策的调整和完善提供数据支持。
政策意义与预期成效
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一是减轻家庭负担，释放消费潜力。
按当前普惠性幼儿园年均学费5000元—8000元计算，学前三年免费可为每个家庭节省1.5万元—2.4万元。这对于普通家庭来说是一笔不小的开支，减轻了家庭的经济压力，提高了家庭的生活质量。家庭经济负担的减轻，有助于释放消费潜力，促进消费升级。同时，也有助于缓解家庭的“养育焦虑”，提高家庭的生育意愿，对于优化生育政策、应对人口老龄化问题具有积极意义。
二是促进教育公平，共享优质资源。
通过资源倾斜，逐步推行免费学前教育可以缩小城乡、区域、园际间的学前教育差距。农村儿童、困难家庭儿童将享受到与城市儿童同等质量的学前教育，打破了因地域和经济条件导致的教育机会不平等。教育公平的实现，有助于提高全体国民的素质，促进社会的和谐稳定发展。让每个孩子都能在公平的教育环境中成长，是实现社会公平正义的重要体现。
三是夯实教育基础，助力教育强国建设。
通过规范办园和质量提升，避免“超前教育”对幼儿身心发展的影响。幼儿时期是身心发展的关键时期，适宜的教育环境和教育方式对于幼儿的健康成长至关重要。免费学前教育政策的推行，将促使幼儿园遵循幼儿的成长规律，开展科学、合理的教育活动，为幼儿进入小学阶段学习奠定良好基础。同时，也有助于提高我国学前教育的整体质量，助力建设教育强国，提升我国在国际教育领域的竞争力。
美好生活没有最好，只有更好。逐步推行免费学前教育是我国教育发展的大趋势，是关乎民生福祉和社会长远发展的重要举措。通过明确的政策目标、精准的实施路径和完善的保障机制，我们有信心、有能力实现免费学前教育的目标，让每个孩子都能享受到公平而有质量的学前教育，为我国的教育事业和社会发展注入新的活力。
（作者系中国人民大学杰出学者、公共管理学院二级教授）
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